Фото: Олексій Фурман
Законотворчі темпи Володимира Зеленського та “Слуг народу” настільки шалені, що не завжди можна простежити за всім, що вони подають та приймають у Раді. Тим часом у парламентських ініціативах можна знайти багато цікавого.
Як бачимо, президент дуже націлений на те, щоб змінити Конституцію – наприклад, впровадити народовладдя, зменшити кількість народних депутатів, мати безпосередній вплив на НАБУ та ДБР.
Але спецпроєкт “Вибори вибори” разом із аналітиками Centre UA знайшли у пропозиціях Зеленського ще одну цікаву норму – окрім всього переліченого, президент хоче створювати національні регулятори, призначати та звільняти їхніх членів.
Щоб пояснити що це за орган, наведемо простий приклад. Ви знаєте, хто встановлює тарифи на комунальні послуги? Ні, не глава держави, не депутати чи міністри, а саме національний регулятор НКРЕКП (Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг – УП)
Напевно ж, ви чули і про скандальну формулу Роттердам +, яка, до речі, є витвором рук національного регулятора.
А тепер уявіть, що глава держави буде не просто контролювати національні регулятори (що дуже вигідно для політичних цілей), а й створювати нові, фактично ручні. Це може бути регулятор цін на продукти, регулятор з питань совісті та моралі – будь-який.
Що ж саме хоче регулювати Зеленський і чому українські президенти традиційно хочуть зробити регулятори своєю сферою впливу? І головне – як нова ініціатива президента може відобразитися на житті пересічного українця?
Регулювальники державного руху
Регулятор – це комісія, яка встановлює правила гри у різних сферах. Сьогодні в Україні регулятори керують енергетичним, фондовим, телекомунікаційним та ринком фінансових послуг. Але це поки що, адже у Зеленського ці сфери впливу хочуть збільшити, змінивши Конституцію.
Як уже зазначалося, саме регулятори встановлюють ціни на комунальні тарифи, вони ж визначають і правила на фондових ринках, що безпосередньо впливає на інвестиційний клімат.
Можливо, для пересічних українців регулятори це щось невидиме і незнайоме, однак їхня діяльність відчутна для нас кожного дня. Як мінімум тоді, коли ми отримуємо платіжки за електроенергію або ж дивуємось, чого раптом з’явилось так багато МАФів, що “пропонують кредити до зарплати”.
У розвинених країнах регулятори завжди незалежні, однак в Україні ці органи, на жаль, керовані президентом. Зокрема, члени регуляторів напряму призначаються гарантом з Банкової і не “своїх” людей туди просто не беруть.
Єдиний регулятор, де є хоча б конкурс на посади, це НКРЕКП, яка керує ринком енергетики. Однак і в цьому випадку конкурс не є гарантією прозорого відбору – членами комісії все одно стають “потрібні люди”.
Так, при Петру Порошенку головою НКРЕКП був призначений Дмитро Вовк – ексменеджер компанії “Рошен”. Саме він, до речі, став гвинтом у формулі Роттердам +, що створила умови для штучного зростання ціни на електроенергію для українців.
“Я не думаю, що регулятори має контролювати президент, буде краще, якщо їх контролюватиме Кабмін чи інший орган. Вони мають бути максимально збалансованими і мають максимально вибудовуватися стримування та противаги, щоб одна сила або той, хто отримав контроль за чимось ключовим не могли захопити регулятори”, – каже старший економіст CASE-Ukraine, головний експерт групи Податкова і бюджетна реформа РПР Володимир Дубровський.
Президентське керування регуляторами надає главі держави чимало спокусливих можливостей. Наприклад, оскільки комісії в Україні ручні, гарант для підняття політичного рейтингу або перед виборами може задобрити електорат, знизивши йому тарифи на комуналку.
Регулятори можуть стати і ласим шматком для політичного торгу з олігархами, як, наприклад, це сталося між Петром Порошенком та Рінатом Ахметовим. Та й взагалі президент може дати наближеним людям монопольні права на різні державні сфери, які керуються регуляторами.
А історія взаємодії президента та регуляторів в Україні є цьому прикладом.
З чого все починалося
Епопея з регуляторами тягнеться ще з 90-их років. Перший у 1994-му році створив Леонід Кучма. Це була Нацкомісія з регулювання енергетики. Він же був першим, хто вирішив повністю “приручити” не тільки регуляторів, а й Кабмін.
Роком пізніше президент та Верховна Рада розподілили між собою повноваження. Тоді Кучма фактично став головою виконавчої влади, він міг утворювати та ліквідовувати міністерства та повністю впливати на кадрову політику уряду. Те саме було й з регуляторами – він і створював комісії, і призначав їхніх членів.
А вже за рік парламент ухвалив Конституцію, і безмежні повноваження впливу президента на виконавчу владу закріпилися там. Зокрема, у президента з’явилась можливість впливати на Національний банк, Нацраду з питань телебачення і радіомовлення та Антимонопольний комітет.
Після Помаранчевої революції та приходу до влади Віктора Ющенка цю норму було скасовано. Зі змінами до Конституції 2004-го року створювати та формувати склад регуляторів почав Кабмін.
Але після чергової зміни влади все повернулося на круги своя. За президентства Віктора Януковича Конституційний суд скасував конституційну реформу 2004-го року. І влада над регуляторами опинилася в руках нового президента. На додачу, Янукович закріпив повноваження президента формувати регуляторів і в низці профільних законів.
Революція Гідності закономірно продовжила цей цикл, і в 2014-му році в Конституції знову скасували цю норму. Однак до інших законів тоді руки не дійшли, і це допомогло Петру Порошенку у свій час утворити НКРЕКП.
Лише в червні цього року Конституційний суд визнав неконституційними норми закону, згідно з якими президент може призначати та звільняти членів НКРЕКП. Це рішення можна вважати прецедентом, адже за логікою – неконституційним буде створення будь-якого регулятора.
Всього за два місяці Володимир Зеленський подав на розгляд парламенту норму, яка доповнить Конституцію правом президента утворювати, ліквідовувати та формувати склад регуляторів. Депутати вже підтримали цю ініціативу в першому читанні.
“Вже сьогодні члени регулятора призначаються президентом. Так було і за Порошенка, так є і зараз. Ми хочемо, щоб реальність співпадала із Конституцією”, – пояснює голова парламентського комітету з енергетики та ЖКП та представник команди президента Андрій Герус.
Законопроєкт №1014 передбачає закріплення повноважень президента утворювати незалежні регуляторні органи, Національне антикорупційне бюро України, призначати на посади та звільняти з посад директора НАБУ і директора Державного бюро розслідувань. Тобто у проєкт закону щодо впливу президента на НАБУ та ДБР вписали ще й можливість створювати регулятори.
Чого хоче Зеленський?
Можна припустити, що рішення Конституційного суду не на жарт наполохало Зеленського. Адже воно означає, що НКРЕКП, а з нею й інші регулятори, тепер підпорядковуються тільки Кабінету міністрів. Саме уряд призначає та звільняє його членів.
Для президента це втрата серйозного важеля впливу. Воно остаточно забрало в глави держави право впливати на будь-якого регулятора – фондового ринку, зв’язку чи, приміром, фінансових послуг.
Тому ініціатива Зеленського – ніщо інше, як спроба закріпити в Конституції вплив президента на регуляторів. Зокрема, глава держави може закріпити монополію на визначення тарифів для підприємств та населення. А це – ласий шматок для політика, який хотів би додати собі електоральних балів чи домовитися про вигідний компроміс з олігархами.
“Це складна задача і в будь-якому разі вона не має такого простого рішення як підпорядкування регуляторів президенту і все. Навіть якби сьогодні у нас був найчесніший президент, ми все одно не можемо гарантувати, що наступний президент буде таким самим. Якщо наступний президент буде представляти інтереси монополістів, то він отримає в свої руки просто чудовий інструмент, щоб цих монополістів годувати”, – каже експерт Володимир Дубровський.
Зміни Зеленського наділяють президента правом створювати будь-які незалежні регулятори. Іншими словами – створити альтернативний Кабмін. Варто зауважити, що пропозиції Зеленського не обмежують галузі, куди можна завести ручних регуляторів. Тобто якщо президент захоче, ніщо не завадить йому створити Комісію, яка встановить квоти на вирубку лісу, який досі знищувати незаконно. Або, приміром, з’явиться орган, який збільшить квоти вилову риби у межах Національного парку “Нижньодніпровський”.
Чому ж це так небезпечно?
Хто тут головний?
Якщо уявити, що зміни Зеленського проголосують остаточно, національні регулятори фактично стануть ковдрою, яку перетягуватимуть на себе то Кабмін, то президент. І хоча зараз такий ризик також є, фінальним арбітром поки що виступає Конституційний суд.
Уявіть собі НКРЕКП “нового зразка”. Фактично комісія, як і будь-який інший регулятор, є органом виконавчої влади. Тобто вона повинна бути підпорядкованою Кабінету міністрів.
Натомість, президент, який має повноваження призначати членів цього органу, без сумніву, заведе туди своїх людей і, швидше за все, диктуватиме свої правила гри.
І це – справжнє непорозуміння, яке хочуть закріпити на рівні закону. Адже орган виконавчої влади, який має бути за замовчуванням незалежним і доброчесно виконувати свою роботу, буде ручним інструментом президента. Чи буде комісія звертати увагу на зауваження Кабміну? Навряд чи. Адже чиновники, на жаль, схильні слухати тих, хто їх призначає та може в будь-який момент звільнити.
Це лише посилить і без того хаотичний стан речей у системі виконавчої влади. Подвійне підпорядкування може просто гальмувати, заморожувати або шкодити роботі регулятора. Врешті-решт, одного разу цей орган може просто опинитися поміж двох вогнів. І Конституційний суд уже не зможе стати арбітром у цьому з’ясуванні стосунків.
Все нове – добре забуте старе
Своїми змінами Зеленський продовжив стару пісню попередніх президентів, які звикли розширювати свої повноваження. Попри те, що глава держави таких конституційних повноважень не має, досі за профільними законами він може призначати та звільняти членів НКРЕКП, комісії з питань інформатизації та зв’язку, цінних паперів та фондового ринку та фінансових послуг.
Найголовніша проблема зміни до Конституції – це загроза незалежності цих органів.
Річ у тім, що Конституція – це своєрідний суспільний договір між українцями. І добра традиція кожної нової влади її невпинно змінювати – насправді дуже погана. Адже це все одно, що змінити будь-яку угоду в односторонньому порядку.
У випадку із запропонованою зміною Зеленського – це спроба зробити цю угоду вигідною для себе. Натомість ми отримаємо втрату незалежності державних регуляторів та безмежні повноваження впливу президента на них.
Будь-які спроби виправити вади в роботі регулятора будуть безуспішними, якщо все впирається лише у волю президента. Якщо на посадах будуть його люди, тільки він зможе виправити ці вади. Але найкращий спосіб зробити це вже зараз – не надавати главі держави повноважень створювати регулятори і передати вплив на регулятори від президента до Кабміну.
Хто за все заплатить?
Постає питання: а хто ж заплатить за “хотілки” нових очільників держави, які задовольняють персональні амбіції, але не мають жодної практичної цінності? Звісно ж, платники податків.
Якщо зміни до Конституції по регуляторах ухвалять остаточно, то наші гроші знову можуть піти на внутрішні політичні ігри. Так уже було з горезвісною формулою Роттердам + від НКРЕКП – цей “проєкт” обійшовся Україні у понад 18 мільярдів гривень збитків.
До речі, за влади Зеленського скарги на регуляторів уже почалися. Зокрема, на Національну комісію з цінних паперів, членів якої також призначає президент. У серпні 2019 року чотири асоціації учасників фондових ринків написали гаранту колективне звернення, у якому вказали, що діяльність Комісії призводить до зникнення українського ринку капіталу та міграції грошей за кордон. Асоціації попередили – у разі продовження такої політики учасники фондових ринків просто перейдуть за кордон.
Який вихід?
Проблема полягає не у факті існування регуляторів. Регулятори існують у всіх розвинених країнах – у Франції, Великобританії, Німеччині, США тощо.
Проблема українських регуляторів у тому, що вони напряму залежать від президента. Передусім, регулятори обслуговують інтереси Банкової та олігархічних груп, а не створюють справедливі правила гри для всіх. Хаос у виконавчій владі лише сприяє цьому.
Тому головне, що відрізняє регуляторів розвинених держав від українських – наявність незалежності. Змінами до Конституції у Зеленського хочуть легалізувати повноту влади над регуляторами, а це, на жаль, не вирішить проблему, а лише поглибить її.
Можна скільки завгодно розповідати виборцям про те, що новий президент зможе змінити наше життя тільки, якщо матиме більше можливостей і “своїх людей” на посадах, однак реальність свідчить: президент не може і не має контролювати все. Україні потрібен баланс усіх гілок влади – тільки так можна убезпечитися від монополій та повноти влади одного лише президента.
На думку старшого економіста CASE-Ukraine Володимира Дубровського, у структурі регуляторів мають бути представлені максимально різні сили, щоб робота цього регулятора була абсолютно прозорою: “… щоб про будь-які порушення, намагання тиску, просування якихось інтересів монополістів, було кому повідомити громадськість, здійняти хайп з цього приводу. І от тоді ми можемо отримати більш-менш незалежних регуляторів”.
Вирішити проблему регуляторів можна тим, щоб передати їх у підпорядкування Кабміну. Уряд – це наймані працівники, які обираються і контролюються парламентом. Тому діяльність уряду у сфері регуляторної політики може бути більш прозорою та підзвітною.
Регіональний представник ГО “Центр UA” у Херсонській області
Сергій Нікітенко