Дмитро Черетун
З наближенням цьогорічних місцевих виборів законотворці взялися за переписування процедури відкликання депутатів місцевих рад. У підсумку значно простішою для виборців вона не стала. Найсуттєвіша зміна на користь громад – зменшення кількості підписів, необхідних для підтримки ініціативи про відкликання депутата. Також у законі прописали процедуру залучення органів ведення Держреєстру виборців та правоохоронців до перевірки відомостей про підписантів та їхніх підписів. Недосконалість законодавства в цій частині створювала проблеми із залученням посадовців до такої перевірки та могла поставити хрест на процедурі відкликання депутата.
Проте кінцева інстанція, котра остаточно вирішуватиме, чи “заслуговує” обраний від партії депутат (не самовисуванець) бути відкликаним, залишилася незмінною. Як і раніше, це буде вище партійне керівництво. На цьогорічних виборах монопольне право партій висувати кандидатів до рад спустили аж до громад з 10 тисячами виборців. Тож у багатьох селах і селищах, де раніше була більш-менш реальна можливість відкликати хоча б самовисуванця, ініціатори відкликання тепер сподіватимуться лише на “добру волю” партій.
А от самим політсилам, котрі забажають позбутися тих чи інших депутатів, більше не треба ховатися за вивіскою “народної ініціативи”, аби запустити процедуру відкликання, – тепер це можна легко зробити за ініціативою місцевого партосередку. І процедура в такому разі буде значно простішою, порівняно з тією, що прописана для виборців.
Ба більше, місцеві депутати, обрані за партійними списками, відтепер міцніше прив’язані до своїх політсил. Аби уникати ризику відкликання, вони мусять чітко дотримуватися партійних програм, підтримувати зв’язок з осередками та не залишати свої фракції. Таким чином, партійна диктатура у місцевих радах набула чітких обрисів.
Варто додати, що народні депутати періодично змінюють процедуру відкликання місцевих депутатів, але водночас не поспішають запроваджувати подібну процедуру стосовно себе.
Якою раніше була процедура відкликання депутата
У липні 2015 року Верховна Рада одночасно з ухваленням нового закону про місцеві вибори суттєво змінила процедуру відкликання депутатів місцевих рад. Виняткове право ініціювати таке відкликання отримали виборці, але саму процедуру законотворці зробили вкрай складною: вона включала проведення зборів виборців, створення ініціативної групи, збирання підписів за відкликання, передання документів до ТВК, яка перевіряє дотримання вимог закону та ухвалює рішення.
І якщо відкликання депутата-самовисуванця сільської чи селищної ради за результатами проходження всіх цих кіл пекла ще виглядало почасти реальним, то у випадку з депутатами будь-яких (від сільської до обласної) рад, висунутими партіями, всі зусилля могли виявитися марними з однієї причини: остаточне рішення мала ухвалити політсила.
Якою була процедура відкликання місцевого депутата протягом 2015-2020 років
Спроби відкликання місцевих депутатів за дійсно народною ініціативою, як це було записано в законі, продемонстрували недолугість цього інструменту.
На практиці прагнення громад позбутися депутатів, котрі не виправдали їхньої довіри, здебільшого розбивалися об інтереси партій, які не бажали втрачати цих депутатів. Тож партії могли заблокувати процедуру відкликання ще на етапі розгляду питання в ТВК (вони, як відомо, формуються за партійними квотами), банально не давши голосів за ухвалення рішення. До речі, такий самий сценарій був можливий, навіть якщо йшлося про відкликання самовисуванця.
Коли ж політсила сама була зацікавлена у позбавленні мандата того чи іншого місцевого депутата, вона могла легко запустити процедуру його відкликання під прикриттям тієї самої народної ініціативи, яка в такому разі, звісно, народною була лише формально. Причому відкликанням партії часто карали незгодних з їхньою “генеральною лінією”, але не чіпали, наприклад, злісних прогульників засідань рад.
Відкликання депутата партією
Порядок відкликання місцевого депутата за народною ініціативою прописаний у законі “Про статус депутатів місцевих рад”. Відкликати депутата можна в будь-який час, але не раніше ніж через рік після його обрання.
Нині чинний порядок відкликання місцевих депутатів Верховна Рада запровадила в липні 2020 року, за три місяці до місцевих виборів. Його головною новацією стало право осередку партії ініціювати відкликання депутата, котрий пройшов до ради під партійним прапором. На відміну від процедури відкликання депутата виборцями, процедура його відкликання політсилою є максимально простою.
Рішення про ініціювання відкликання депутата місцева парторганізація ухвалює на своїх зборах (конференції) голосами не менш ніж двох третин присутніх учасників. Цікава деталь: у законі зазначено, що організатори зборів виборців щодо ініціювання відкликання депутата не пізніш як за два дні повідомляють ЗМІ про намір провести ці збори. А от щодо зборів (конференції) партосередку зазначено лише те, що преса має бути поінформована про них, але в який строк – не сказано.
Якщо осередок на зборах ухвалює рішення ініціювати відкликання депутата, він інформує про це ТВК, а безпосередньо пропозицію щодо відкликання адресує вищому керівному органу партії, котрий або погоджується з пропозицією, або відхиляє її.
Цікаво, що з легкої руки чинних нардепів словосполучення “відкликання за народною ініціативою” в законі про статус місцевих депутатів однаково застосовується і до ініціативи виборців, яка дійсно є народною, і до ініціативи партійного осередку. А у ч. 1 ст. 38 закону привертає увагу черговість суб’єктів, які мають право пропонувати відкликання депутата за народною ініціативою: місцева організація партії йде першою, виборці – після неї.
Зазнав змін і перелік підстав для відкликання депутата (ст. 37 закону “Про статус депутатів місцевих рад”) – у ньому зросла вага партій. Зокрема, тепер депутат, обраний від політичної сили, ризикуватиме втратити мандат, якщо не підтримуватиме зв’язок з місцевою парторганізацією (відсилання до п. 1 ч. 1 ст. 10 закону про обов’язки депутата в окрузі), його практична діяльність не відповідатиме передвиборчій програмі партосередку / програмі партії (раніше підставою була невідповідність діяльності депутата лише його власній передвиборчій програмі) або ж якщо він, будучи обраним за списком партії, не увійшов до її фракції в раді або вийшов із неї.
Остання підстава для відкликання депутата є абсолютно новою для практики місцевого самоврядування в Україні: досі місцевим депутатам вихід із фракцій юридично нічим не загрожував. Розгляньмо цю новелу детальніше. Пункт 5-й частини 1-ї ст. 37 закону, де вона виписана, фактично складається з двох рівноправних частин: “1) невходження депутата, обраного в багатомандатному виборчому окрузі, до фракції місцевої організації партії, за виборчим списком якої він обраний, або 2) припинення членства депутата місцевої ради у фракції”.
У першій частині де-факто йдеться про невходження до фракції депутата обласної, районної, районної в місті ради або ради громади з більш ніж 10 тисячами виборців, до яких депутатів обирають за списками (хоча тут коректніше було б вжити словосполучення “єдиний багатомандатний виборчий округ”, оскільки багатомандатний виборчий округ – це елемент виборів у громадах з менш ніж 10 тисячами виборців). А от другу частину пункту 5-го можна тлумачити як вихід із фракції будь-якого депутата будь-якої місцевої ради, навіть там, де вибори відбуваються в мажоритарних округах, а не за партійними списками. Тож, на нашу думку, очевидною є неточність у формулюванні цієї підстави для відкликання депутата.
Окрім того, з огляду на пункт 5-й статті 37-ї змін потребує стаття 27-а – про фракції у місцевих радах. Так, у частині 1-й цієї статті зазначено, що депутати місцевих рад, окрім сільських і селищних, формують фракції на партійній основі, тоді як депутати сільських і селищних рад (частина 2-а) можуть об’єднуватися у фракції, тобто фактично не зобов’язані це робити.
Вищезазначена норма була актуальною тоді, коли вибори до всіх сільських і селищних рад відбувалися винятково за мажоритарною системою, тобто була можливість самовисування. Проте через “партизацію” цьогорічних виборів аж до 10-тисячних громад багато сільських і селищних рад перейшли на суто партійну основу. Тож у таких радах депутати будуть зобов’язані об’єднуватися у фракції, а це певною мірою суперечить частинам 1-й та 2-й статті 27-ї.
Що змінилося для виборців
Порівняно з попередніми правилами, загалом процедура відкликання виборцями місцевого депутата суттєво не змінилася. Проте на деяких її етапах зміни таки відбулися – зокрема, стало простіше збирати підписи за відкликання.
Якщо йдеться про депутата ради громади з менш ніж 10 тисячами виборців (мажоритарна система), кількість підписів виборців округу, де обрали цього депутата, повинна перевищувати кількість голосів, яку він отримав на виборах. Раніше ж для відкликання депутата селищної або сільської ради, обраного в мажоритарному окрузі, кількість підписів мала перевищувати 50% від усієї кількості виборців, котрі проголосували в окрузі цього депутата.
Якщо ж хочуть відкликати депутата ради громади з 10 тисячами виборців і більше, районної, районної у місті або обласної ради (партійні списки), потрібно зібрати підписів більше за виборчу квоту на виборах, на яких обрали цього депутата. Збирати підписи можна на всій території громади, району чи області, а не лише в окрузі депутата. За старими ж правилами, для відкликання депутата міської, районної або обласної ради потрібно було зібрати підписів більше за виборчу квоту, але не менше за кількість голосів, яку депутат набрав у своєму окрузі.
Наприклад, на цьогорічних виборах до Київради квота склала 4779 голосів за один мандат. Отже, за чинними правилами, підписів за дострокове припинення повноважень столичного депутата має бути зібрано 4780. І тут не матиме значення, скільки голосів виборців у своєму територіальному окрузі отримав цей депутат – майже на два мандати, як Леонід Ємець від “Європейської солідарності” (9034 голоси), чи трохи більше 10 голосів, як Олеся Самолудченко від “Єдності”.
Натомість, якби нині діяли старі правила, за відкликання Ємця потрібно було б зібрати 9034 підписи, тоді як за відкликання Самолудченко – ті самі 4780.
Читати також: 15 голосів виборців і ти депутат Київради. Як зміниться рада столиці після виборів
Час на збирання підписів виборців залишився незмінним: у разі відкликання депутата сільської, селищної, міської (міста районного значення) ради – 10 днів; районної, міської (міста обласного значення), районної у місті ради – 20 днів; обласної, Київської, Севастопольської міськради – 30 днів.
Тервиборчком, отримавши від ініціативної групи документи зборів виборців, на яких ініціювали відкликання депутата, й підписи за його відкликання, аналізує їх на відповідність вимогам закону та перевіряє дотримання порядку збирання підписів. Також ТВК вибірково перевіряє достовірність відомостей про не менш ніж 10% підписантів та їхніх підписів. До цієї вибіркової перевірки комісія залучає орган ведення Держреєстру виборців (ДРВ) та Нацполіцію.
Проблемою попередньої редакції закону про статус місцевих депутатів була відсутність чіткої процедури залучення посадовців до такої перевірки. Нині ж це питання – принаймні частково – розв’язане. Визначено, що орган ведення ДРВ перевірятиме відомості про підписантів, використовуючи реєстр виборців, тоді як поліцейські перевірятимуть достовірність підписів громадян, вибірково опитавши їх. Про результати перевірок вони повинні поінформувати ТВК не пізніш як на п’ятий календарний день з дня отримання від неї запиту.
Якщо всі вимоги дотримані та якщо депутат, котрого хочуть відкликати, є самовисуванцем (громади з менш ніж 10 тисячами виборців), ТВК ухвалює рішення про його відкликання та призначає проміжні вибори в його окрузі.
Якщо ж депутата обрали за партійним списком (громади з 10 тисячами виборців і більше, а також районні й обласні ради) або в окрузі у громаді з менш ніж 10 тисячами виборців він балотувався від партії, виборча комісія звертається щодо його відкликання до відповідної політсили. Звернення ТВК розглядає вищий керівний орган партії, котрий ухвалює остаточне рішення. Строки, в які він має це зробити, в законі не визначені.
Таким чином, за новими правилами, як і за старими, все залежатиме від волі вищого партійного керівництва. Лише в разі надання ним згоди на відкликання депутата ТВК оголосить обраним замість нього наступного у списку кандидата або ж призначить довибори в окрузі.
Інші зміни та неточності в законі
Змінами до закону “Про статус депутатів місцевих рад” народні обранці також деталізували вимоги до протоколу зборів виборців, на яких вирішили внести пропозицію щодо відкликання депутата.
Окрім того, законотворці детально виписали гарантії прав депутата, котрого хочуть відкликати. Так, організатори зборів виборців повинні письмово повідомити такого депутата про дату, час і місце проведення цих зборів. Депутату гарантуватимуть виступ на зборах для пояснення своєї позиції. Якщо обранця громади належно повідомили про збори, але він не прийшов, питання відкликання розглядатимуть без його присутності. Аналогічні вимоги діятимуть і в тому разі, якщо відкликання депутата ініціювала місцева парторганізація.
Варто звернути увагу й на деякі неточності та помилки в розділі про відкликання місцевого депутата, яких припустилися законотворці, вносячи зміни до відповідного закону. Приклад із нормою про фракції, на жаль, не єдиний. Так, у першому абзаці ч. 2 ст. 41 зазначено, що ТВК за результатом проведених перевірок ухвалює рішення, передбачене частиною 6-ю або 7-ю цієї самої статті. Але у частині 7-й йдеться про рішення не ТВК, а вищого керівного органу партії. Замість неї у першому абзаці частини 2-ї мала би бути згадана частина 5-а – саме в ній та наступній 6-й йдеться про ухвалення тервиборчкомом кінцевого рішення.
У статті 38-й містяться суперечливі вимоги щодо чисельності зборів виборців, які мають право ініціювати пропозицію щодо відкликання депутата районної у місті ради. Згідно з пунктом 2-м частини 2-ї цієї статті, на такі збори повинні прийти щонайменше 100 осіб, тоді як згідно з пунктом 3-м частини 2-ї – не менш ніж 300 осіб.
Норму про 100 виборців для відкликання депутата районної у місті ради до закону внесли в липні цього року, проте “стару” норму про 300 осіб, що тепер суперечить новій, з тексту, схоже, прибрати забули. У пунктах про 100 і 300 осіб також згадуються міста відповідно районного й обласного значення, тож можна припустити, що йдеться про райради у містах різного статусу. Проте станом на цей час райради є лише у чотирьох містах України, і всі вони – обласного значення.
Висновки
На думку Руху ЧЕСНО, ключовою проблемою чинного порядку відкликання місцевого депутата залишається монополія партій на ухвалення кінцевого рішення виключно партіями.
Особливо невиправданою ця монополія виглядає зараз, коли політсили отримали право самостійно запускати процедуру відкликання депутата, не прикриваючись народною ініціативою, як це було раніше. За таких умов виборці, котрі своїми голосами дали кандидату депутатський мандат, повинні мати реальну можливість відкликати свого обранця, не чекаючи милості з боку його партійних керівників або ТВК, яка за домовленістю з партією може блокувати рішення про відкликання депутата.
Окрім того, в законі варто було би передбачити автоматичну втрату мандата місцевим депутатом, котрий пропустив протягом року понад 50% засідань ради або комісій. Зараз це є підставою для відкликання депутата виборцями, проте партії, які в цьому ланцюгу є кінцевими інстанціями, можуть покривати депутатів-прогульників, котрі належним чином не виконують представницьку функцію, але вигідні та потрібні політсилам. Хоча визначальною тут мала би бути саме воля громади, яка обрала депутата для представлення її інтересів.
Також низка положень закону “Про статус депутатів місцевих рад”, які згадані в цьому тексті, потребують уточнення та усунення помилок.
Нагадаємо, Рух ЧЕСНО проаналізував результати місцевих виборів, аби з’ясувати, як реформа децентралізації та Виборчий кодекс вплинули на формування влади у громадах. Також на прикладі новообраної Київради ми перевірили, чи спрацювало на цих виборах гендерне квотування.
Окрім того, Рух ЧЕСНО з’ясував, чи варто запровадити можливість двотурових виборів мера в малих містах.